En concepto de responsabilidad patrimonial, las reclamaciones provenientes de daños o lesiones debidas a caídas en la vía pública (por baldosas rotas o sueltas, desniveles, etc…) son, sin duda, las más frecuentes con las que se encuentran los Ayuntamientos en este ámbito.
Es nota clara en la jurisprudencia, que es función inequívoca de los Ayuntamientos conservar y mantener las aceras en un estado que permita el tránsito peatonal por las mismas, fin al que están destinadas, en condiciones de seguridad, (p.ej.: Sentencia Tribunal Superior de Justicia Illes Balears 128/2003 de 14 de Febrero), como resulta igualmente indiscutible la competencia de los municipios para la “pavimentación de vías urbanas”, lo que necesariamente incluye su mantenimiento, según lo dispuesto en el artículo 25.1d) y 26.1.a) de la LBRL. En este sentido, la pavimentación de vías urbanas responde a la necesidad no sólo de garantizar unas objetivas condiciones de salubridad del entorno urbano, sino también de garantizar condiciones objetivas de seguridad para el tránsito de personas. Esta competencia municipal debe entenderse como servicio público.
Expuesto esto, cabe decir que no puede exigirse tampoco a los Ayuntamientos una extrema conservación de las vías públicas, llevada al punto de excluir a los peatones de la necesaria atención y adecuación en sus obligaciones de deambulación, si perciben de forma clara la existencia de desperfectos. (ejemplo de ello lo tenemos en la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña nº 329/2007 de 26 de Abril. Es muy frecuente hoy en día ver deambular por las vías públicas a peatones pendientes únicamente de su teléfono móvil, sin prestar ninguna atención a posibles desperfectos o desniveles, claramente visibles en un deambular normal.
En cualquier caso, para estimar existente, o no, la responsabilidad municipal, ha de atenderse a las circunstancias de cada caso concurrente, si bien cabe adelantar que los Tribunales, por regla general vienen rechazando la responsabilidad de la Administración en los supuestos de caídas por tropiezos con salientes o desniveles de muy escasa entidad que pueden ser salvados por una deambulación normal y cuidada, pues como comentábamos antes la extrema conservación de las calles no es un deber general y genérico.
En la relación existente entre Administración y administrados, existe el deber de la primera de prestar determinados servicios. El daño al administrado se produce cuando existe una carencia o una prestación defectuosa de dichos servicios.
Tras el análisis de la jurisprudencia del Tribunal Supremo y de la jurisprudencia de los Tribunales Superiores de Justicia al respecto, se arroja como resultado un elevado casuismo, con numerosas sentencias con criterios interpretativos y valorativos de no siempre fácil encaje, lo que determina en muchas ocasiones la ausencia de una razonable predictibilidad de la decisión judicial. Por ejemplo, en supuesto de hechos similares la Sentencia Tribunal Superior de Justicia de País Vasco, núm. 64/2000 de 20 enero y la Sentencia Tribunal Superior de Justicia de Murcia, núm. 846/2007 de 24 septiembre, dan resoluciones totalmente dispares.
Como se ha visto, bajo la cobertura de un régimen homogéneo y único, se esconde una confusión constante en la jurisprudencia, que en ocasiones aplica la responsabilidad objetiva más estricta, y en otros casos utiliza, de forma abierta o encubierta, una exigencia de culpabilidad en la acción de la Administración (ejemplo la Sentencia Tribunal Supremo de 13 julio 2007). Una jurisprudencia que en ocasiones maneja un concepto virtualmente infinito del servicio público, y en otras ocasiones precisa de forma rigurosa sus límites o estándares de prestación de estos (como en la Sentencia Tribunal Supremo de 17 mayo 2001; Otras líneas jurisprudenciales sólo admiten la concurrencia de una negligencia gravísima del afectado para interferir la relación causal. Una negligencia que, además, debe ser determinante en la producción del daño (Sentencia Tribunal Supremo de 21 diciembre 2004). En otros casos, la jurisprudencia pide que la negligencia del afectado sea la única causa determinante del daño para exonerar la responsabilidad de la Administración (Sentencia Tribunal Supremo de 20 febrero 1999). Una tercera línea jurisprudencial, más pragmática, se inclina por el reparto de responsabilidades en supuestos de concurrencia de causas (Sentencia Tribunal Supremo de 15 abril 2000).
Para que un ciudadano pueda imputar a la Administración un resultado lesivo, debe demostrar que éste es resultado de un mal funcionamiento de la Administración, sin tal funcionamiento anormal, no hay responsabilidad. Esto conlleva, que si el interesado no demuestra la existencia de una defectuosa disposición, conservación, señalización, iluminación, etc. de la vía pública, no tiene ninguna posibilidad de conseguir indemnización.
A esta traba para el ciudadano de demostrar el mal funcionamiento de la
Administración, se une el perjuicio económico que supone a los ciudadanos, reclamar pequeñas cuantías. La pequeña cuantía de la posible indemnización se convierte en un elemento disuasorio que evita que los ciudadanos lesionados puedan, defender su derecho tanto en vía administrativa como judicial (ya que el coste puede ser mayor que el beneficio obtenido por el administrado). Y más tras la Ley 37/2011 de medidas de agilización procesal, que produce el efecto disuasorio que la condena en costas despliega sobre los ciudadanos, que ahora, con más frecuencia dejarán de reclamar por sus derechos e intereses en vía judicial.
La Sentencia Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección6ª) de 23 octubre 2007, en su Fundamento de Derecho tercero nos enumera los requisitos para la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración:
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La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
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Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal -es indiferente la calificación- de los servicios públicos en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando, el nexo causal.
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Ausencia de fuerza mayor.
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Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño cabalmente causado por su propia conducta.
Una vez establecidas estas características esenciales, conviene a señalar los supuestos más comunes de responsabilidad patrimonial por caídas en la vía pública:
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Existencia sobre aceras y calzadas de sustancias deslizantes y otros elementos eventuales que podrían ser eliminadas con las operaciones rutinarias de mantenimiento y limpieza
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Mala señalización o cuidado de la vía, la relación de causalidad entre el daño sufrido y el deber de conservación
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La ausencia de tapas de alcantarilla, gas u otros desperfectos en las vías. La falta de su deber genérico de vigilancia debida
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Daños ocasionados por elementos de las vías, bolas para impedir el aparcamiento, ausencia de pintura antideslizante en los pasos de peatones, etc.
Como vemos, estamos ante un sistema de responsabilidad objetiva, que de manera generalizada se ha venido considerando como un gran avance y factor de progreso en las garantías del ciudadano por relación a la situación de efectiva irresponsabilidad de la Administración que resulta de las reglas del Código Civil (art. 1903). Pero la configuración legal de esta responsabilidad objetiva está dando problemas. Hace falta una mejor y mayor actividad normativa en la materia, ya que no es asumible tener que resolver con idénticas herramientas jurídicas, supuestos tan dispares como los que se pueden dar en el amplio margen de actuación de la actividad administrativa en materia de responsabilidad patrimonial.
Tampoco veo lógico que la administración deba responder por todo daño antijurídico que traiga causa de su actuación u omisión, cuando la actuación de la administración sea ajustada a Derecho, sin existencia de culpa o negligencia por parte de esta. Sistema semejante, no existe en los países de nuestro entorno (Alemania, Francia o Italia), los cuales mantienen la regla general de la responsabilidad por culpa y sólo excepcionalmente para casos concretos, han dado entrada vía legislativa a supuestos de responsabilidad objetiva. Por lo que no comparto esta visión de la responsabilidad patrimonial objetiva como universal y global.
Por tanto, entiendo que el legislador debería suprimir, con carácter general, el funcionamiento normal como título de imputación, lo que no obsta que en determinados casos tasados y reglados normativamente se admita la responsabilidad objetiva de la administración.
En este sentido, se debería proceder a la reforma del actual sistema legal de responsabilidad. Entre las modificaciones posibles, convendría acotar con mayor precisión el ámbito de aplicación de la responsabilidad extracontractual. También sería conveniente limitar la responsabilidad administrativa en los casos de funcionamiento normal, sin llegar a eliminarla, precisándose mejor el título de imputación a fin de evitar excesos; y también deberían precisarse los supuestos de funcionamiento anormal, estableciendo normativamente los estándares de calidad de los distintos servicios, lo que daría mayor seguridad al juicio sobre el funcionamiento anormal que compromete la responsabilidad de la Administración y evitaría dejarlo todo a la libre decisión de jueces y tribunales.
En el caso concreto de las caídas en la vía pública por el deficiente estado de conservación de la misma, se evitarían muchos problemas y las contradicciones jurisprudenciales existentes, con el simple hecho de regular normativamente los estándares mínimos de calidad de los servicios públicos. Limitando, en cierto modo, el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Cuando esta actúa fuera de esos estándares mínimos, el ciudadano no tiene el deber de soportar la antijuridicidad del daño, ya que se ha producido una omisión en las funciones que se entienden inherentes a un estado de Derecho, pero evitando la transformación por el principio de responsabilidad objetiva de la Administración Pública en una aseguradora universal.
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D. Juan Manuel Bastida Torres. Abogado.
jbastida@bastidaromeroabogados.com
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